Vedlegg 2:

Kostnader: Konvertering av nye dokumenter

La meg først si at jeg mener hele utgangspunktet for ECONs rapport er tullete. Premisset de legger til grunn er at en innføring av ODF som eneste dokumentstandard betyr at brukerne dels må gjennom et plattformskifte (av ECON betegnet som «ny kontorpakke»), dels må gi seg i kast med en stor mengde kostbare manuelle konverteringer mellom ulike dokumentformat.

Utgangspunktet er tullete av tre grunner:

1. Det er tull at innføring av ODF trenger å bety et plattformskifte (ODF fungerer godt i Microsoft Office med ODF-plugin fra Sun).
2. Det er tull at innføring av ODF trenger å bety mange og dyre manuelle konverteringer (med nevnte plugin kan man benytte ODF som arbeidsformat i Microsoft Office).
3. Det er tull at kostnadene ved et eventuelt plattformskifte vil stamme fra konvertering mellom dokumentformater (kostnadene ved plattformskifte vil stamme fra konvertering av fagsystemer).

I dette vedlegget bruker jeg langt mer plass og krefter på ECONs regnestykke om kostnadene ved å konvertere nye dokumenter mellom ulike formater mer enn jeg mener det fortjener. Når jeg gjør dette er det ikke for å gi legitimitet til våset, men rett og slett i den pedagogiske hensikt å vise hvordan «innmaten» i den matematiske modellen ECON legger til grunn for sitt regnestykke, ser ut.

Den virkelig store kostnaden forbundet med å skifte plattform, nemlig kostnaden knyttet til konvertering av de fagsystemene som forvaltningen over lang tid har utviklet med utgangspunkt i Microsoft-plattformen, nevnes knapt av ECON. I stedet gjør ECON en rekke merkelige krumspring for å blåse opp prisen på konvertering mellom dokumentformater.

Det som en nærmere analyse av modellen også avdekker, er at ECON har endret enkelte av de verdier som benyttes i modellen fra den verdi som er benyttet av de oppgitte kilder (Rambøll 2007a, 2007b) uten at det blir opplyst om det, og uten at endringen er begrunnet. Slik bruk av kilder bryter med god faglig praksis.

Effekten av de endringer som er gjort er entydige, nemlig å «vippe» resultatet i en retning som oppdragsgiver (Microsoft) antas å være best tjent med. Det er opplagt at oppdragsgiver er tjent med en rapport altså å få scenario 1 til å framstå som særdeles kostbart og da særlig i forhold til de alternative scenariene 2 og 3. Hvorvidt en slik «vipping» er et bevisst grep eller den skyldes tilfeldigheter vet bare forfatterne, men den er for åpenbar til at den kan stå upåtalt. Å bevisst tillempe forutsetningene for å tilfredsstille oppdragsgiver er etter min mening en faglig fallitterklæring. Og dersom slik tillemping er normen kan ikke ECON lenger tas på alvor som premissleverandør i samfunnsdebatten. For å ikke felle en slik dom på sviktende premisser, kontaktet jeg ECON ved Kjell Ove Kalhagen, og spurte om disse endringene og begrunnelsen for dem.

Henvendelsen ble først besvart med: «Vi avviker noen ganger fra Rambøll sine estimater. Dette skyldes i hovedsak at vi har brukt mer forsiktige forutsetninger.» (epost fra Kjell Ove Kalhagen, 31. mars 2008). Jeg synes dette ikke er noen god forklaring. For eksempel legger Rambøll til grunn at bare 17 % av enhetene innfører såkalt obligatorisk dokumentstandard (tabell 5.1) i år 1, mens ECON legger til grunn at hele 60 % av enhetene gjør dette. Siden det bare er enheter som har innført obligatorisk dokumentstandard som må konvertere (ifølge modellen som er benyttet) så fungerer dette tallet som en ren multiplikator i forholdt til konverteringskostnadene i scenario 1. ECON legger altså til grunn er verdi som er 3,5 ganger større en Rambøll, noe som stemmer svært dårlig med påstanden om at ECON benytter mer forsiktige forutsetninger. Etter å ha bli gjort oppmerksom på dette valgte ECON å begrunne endringene som var gjort i forhold til Rambøll som følger: «Vi bruker forutsetninger vi mener er best tilpasset for norske forhold.» (ny epost fra Kjell Ove Kalhagen, 31. mars 2008)

Det er altså bemerkelsesverdig i hvor stor grad de forutsetningene ECON mener er best tilpasset norske forhold også er best tilpasset oppdragsgivers interesser.

Faglig sett holder ikke den oppgitte begrunnelse for hva slags forutsetninger som legges til grunn mål. Man kan ha meninger om så mangt, men dersom «meneren» ikke har kompetanse på området det menes om, så har meningen ingen faglig verdi. Rapportens forfattere er økonomer og jeg har ingen grunn til å betvile deres økonomiske kompetanse. Men det er ingen ting som tyder på at de besitter kompetanse på de områdene man må beherske for å velge fornuftige parametre for slike ting som tidsplan for innfasing av et nytt dokumentformat, støtte for ODF i de verktøy som foreligger, eller tidskostnader forbundet med konvertering (og det er mye som tyder på at verken Kalhagen eller Nafstad ikke har den minste peiling på slike ting). Derfor blir de forutsetningene de legger til grunn for enkelte parameteres vedkommende også bare tull, uansett hvor godt til selv måtte mene disse er tilpasset norske forhold.

Informatikken har et eget ord for slikt: «SISU» (søppel inn – søppel ut).

Grunnleggende forutsetninger

Nedenfor har jeg for oversiktens skyld listet opp alle de grunnleggende forutsetningene som er relevant for min analyse som enten framgår direkte av, som kan utledes fra tabeller og tekst i ECONs rapport. For noen av variablene har jeg også listet opp den verdien Rambøll har lagt til grunn.

For samtlige tabeller som følger er kolonnene merket «Ref.» en hjelp til leseren for å finne igjen verdiene i kildene. Rambøll opererer med navngitte variable (angitt med en stor bokstav etterfulgt av et nummer). Der det har vært mulig, benytter jeg Rambølls navn når jeg har behov for å vise til en bestemt variabel. Enkelte verdier hos Rambøll er ikke navngitt på denne måten. For slike vises det til den side i rapporten der verdien framgår. I så fall er henvisningen fulgt av en bokstav, der «(*)» peker til Rambøll (2006), «(a)» peker til Rambøll (2007a), og «(b)» peker til Rambøll (2007b). For ECONs vedkommende er henvisningen alltid til en tabell. Verdier som ikke er eksplisitt oppgitt av ECON er merket «i.o.» Det antas da at ECON har benyttet en verdi fra Rambøll. For de radene som inneholder verdier som er beregnet (av meg) er ref.-feltene tomme.

Når jeg i teksten har behov for å referere til en bestemt variabel med navn, benytter jeg navn fra Rambøll i kursiv. For eksempel vil F10 vise til tidsforbruk ved manuell konvertering.

I det etterfølgende tar jeg hovedsakelig for meg scenario 1 og 3. I scenario 2 er det antatt at det ikke er nødvendig å konvertere nye dokumenter.

Tabellene nedenfor gir en oversikt over en del av de forutsetninger som er lagt til grunn i beregningene fra hhv. Rambøll og ECON.

Grunnleggende forutsetninger

Variabel	Rambøll		ECON
	Ref.	verdi	verdi	Ref.
Kommuner:	F19	98	431	5.2
Regioner/Fylker:	F19	5	18	5.2
Statlige myndigheter/etater:	F19	94	29	5.2
Totalt antall enheter:		197	478
Gj.snitt ant. brukere kommune/fylkesk.:	F1	400	200	5.2
Gj.snitt ant. brukere statlige etater:	F1	400	1000	5.2
Mottatte nye dok. pr. bruker/år:	F3	125	100	5.2
Totalt antall nye dokumenter pr. år:		9 850 000	11 880 000
Totalt antall nye dokumenter 5. år:		49 250 000	59 400 000
Microsoft Office, lisenskostnad/bruker:	F16	DKK 1500	NOK 1345	5.5
Andel med MS-plattform:			95 % (?)	5.2
Andel med MS-kontorverktøy:			100 %	5.4, 5.7, 5.9
DKK/NOK:		1,06	1,00
Lønnskostnader/time kommune:	C4	DKK 250	NOK 284	5.2
Lønnskostnader/time fylke:	C4	DKK 250	NOK 296	5.2
Lønnskostnader/time stat:	C4	DKK 250	NOK 296	5.2
Gj.snitt lønnskostnader/time:		DKK 250	NOK 287
Gj.snitt lønnskostnader/time (NOK):		NOK 265	NOK 287
Tid pr. manuell konv. .doc-OOXML:	s.31 (*)	5 min.	5 min.	i.o.
Kost manuell konv. .doc-OOXML:		NOK 22	NOK 24
Tid pr. manuell konv. .doc el. OOXML-ODF:	F10/s. 31 (*)	10/5min.	10 min.	i.o.
Kost manuell konv. .doc el. OOXML-ODF:		NOK 44/22	NOK 47,70
Kost automatisk konv.:	s. 31 (*)	NOK 0,79	NOK ?	i.o.
Kalkulasjonsrente:			4 %	5.5

Nedenfor går jeg gjennom de ulike verdiene som ECON benytter, og gjør rede for hvordan jeg tror disse er skaffet til veie.

Antall kommuner og fylkeskommuner framgår av vanlige oppslagsverk. Hvorfor man har valgt å bygge analysen på akkurat 29 statlige etater er ikke oppgitt, men jeg har siden fått opplyst at ECON kun har inkludert 29 etater på grunnlag av mangelfull tilgang på data (epost fra Kjell Ove Kalhagen, 31. mars 2008).

Lisenskostnadene pr. bruker pr år er ikke oppgitt eksplisitt, og kilde er heller ikke oppgitt (men må antas å være Microsoft Norge). Tallet på NOK 1345 er er beregnet av meg som gjennomsnitt basert den besparelsen framgår av tabell 5.5. Kostnaden i Norge er lavere enn den kostnaden Rambøll opererer med, men må antas å avspeile de lisensavtaler som gjelder i Norge. Siden ECON beregner besparelsen ved å ikke kjøpe en lisens, så innebærer en lavere lisenskostnad (sammenlignet med Rambølls verdi) at de totale kostnadene øker mye i scenario 1 og noe mindre i scenario 3.

I tabell 5.2 opplyses at 95 % har «MS-plattform». Rambøll oppgis som kilde, men jeg har ikke klart å finne dette i noen av Rambølls tre rapporter. I en annen av ECONs danske kilder (CEDI 2007), står det imidlertid følgende: «[…] de eksisterende kontorpakker, der i 95% af tilfældene er Microsoft Office» (s. 5)

Det virker imidlertid som ECON umiddelbart ser bort fra dette tallet, siden det framgår av beregningene at ECON legger til grunn at andelen som benytter Microsoft Office i 2009 er hhv. 96,9 % (scenario 1), 100 % (scenario 2) og 99,4 % (scenario 3). Det virker derfor rimelig å anta at ECON har lagt til grunn 100% (og ikke 95 %) som utgangspunkt for alle tre scenarier.

Lønnskostnadene er oppgitt å stamme fra SSB, og virker sannsynlige.

Når det gjelder kostnadene ved konvertering, viser ECON til Rambøll uten å røpe hvilke beløp eller forholdstall som er brukt. Sitat:

«Forholdet mellom de manuelle konverteringskostnadene .doc-ODF og .doc-Open XML er sannsynligvis lavt, men vi har valgt å bruke Rambølls anslag.» (ECON 2007, s. 14)

Jeg finner imidlertid ingen slike kostnader i noen av de Rambøll-rapporter (2007a, 2007b) ECON oppgir som kilde. Forholdstallet fremgår imidlertid av en tredje Rambøll-rapport, som ikke er referert av ECON (Rambøll 2006).

Rambøll (2006) har også beregnet de forholdsmessige kostnadene form manuell konvertering til hhv. OOXML og ODF. Utgangspunktet er at Rambøll antar at 100 dokumenter pr. bruker pr. år skal konverteres til enten ODF eller OOXML i år 1, og at dette så vokser med 25 % i året (2006, s. 31). Av dette må så en andel konverteres manuelt, og dette antallet framgår av tabellen som gjengis under:

Antall dokumenter pr. bruker pr. år som skal konverteres manuelt (Rambøll 2006, s. 31)

Konvertering	År 1	År 2	År 3-5
Pr. bruker, konvertering til OOXML	4	1	0,5
Pr. bruker, konvertering til ODF:	6	1,5	1

Som det framgår så betjener Rambølls seg av ulike forholdstall for de ulike år, så forholdet er enten 2/3 eller 1/2. Bruker vi 1/2 gir det 5 minutter pr. konvertering.

Kostnader, batchkonvertering fra .doc
(Rambøll 2006, s. 31)

Forhold	Verdi
Antall dok./time som kan batchkonverteres til OOXML:	720
Antall dok./time som kan batchkonverteres til ODF:	360

At hastigheten for OOXML er den dobbelte begrunnes av Rambøll som følger:

«Baseret på konvertering af i gennemsnit 12 dokumenter pr. minut. Produktet er endnu ikke tilgængeligt, men Rambøll Management forventer en bedre performance end i OpenOffice.»

(Hvorfor?)

ECON oppgir ikke hvor mange minutter de forutsetter at en manuell konvertering tar, selv om de selvsagt må forutsette noe om dette for å beregne kostnadene ved å konvertere manuelt. Rambøll (2007a og 2007b) opererer med 10 minutter (uten å begrunne dette estimatet nærmere). I den tredje (og ett år eldre) rapporten fra Rambøll er oppgis dette å være 5 minutter, og tallet oppgis å være «[b]aseret på en kombination af tal fra Gartner [Group] og Rambøll Managements egne vurderinger» (Rambøll 2006, s. 31).

Jeg antar at ECON har lagt 10 minutter til grunn for konvertering fra .doc eller OOXML til ODF.

Kostnadene for automatisk konvertering (uansett format) er heller ikke oppgitt, og lar seg heller ikke beregne, men det kan virke som denne kostnaden for nye dokumenter er satt lik null.

ECON opplyser heller ikke eksplisitt om hvilken kalkulasjonsrente som er brukt, men ECON (epost fra Kjell Ove Kalhagen, 13. mars 2008) har opplyst at den er på 4 %, og at den greit kan beregnes ut fra forskjellen på akkumulerte kostander og nåverdi i tabell 5.5.

Konklusjoner og nøkkeltall fra ECONs rapport

Tabellen under gjengir konklusjonene og nøkkeltallene fra ECONs rapport for hhv. scenario 1 og 3. Jeg har også, for sammenligningens skyld, tatt med noen av de tilsvarende tall for Rambøll.

Nøkkeltall fra hhv. scenario 1 og scenario 3

Beregnet verdi		Rambøll		ECON
		Ref.	verdi	verdi	Ref.
Totalt antall nye dokumenter over 5. år:			49 250 000	59 400 000
Scenario 1:	Konvertering - nye dokumenter:			676 477 000 NOK	5.5
	Akkumulerte kostnader:			929 756 000 NOK	5.5
	Konvertering i prosent av total:			73 %
	Akk. effekt over 5 år:	s.7 (a)	DKK 179 970 000	NOK 778 462 000	5.5
	Pris pr. dokument:		DKK 3,65	NOK 13,11
Scenario 3:	Konvertering - nye dokumenter:			27 512 000 NOK	5.10
	Akkumulerte kostnader:			174 884 000 NOK	5.10
	Konvertering i prosent av total:			16 %
	Akk. effekt over 5 år:	s.39 (b)	DKK 41 577 000	NOK 134 549 000	5.10
	Pris pr. dokument:		DKK 0,84	NOK 2,27
Scenario 1/3:	Konvertering - nye dokumenter:			2459 %
	Akkumulerte kostnader:			532 %
	Akk. effekt over 5 år:		433 %	579 %

Det som er interessant å merke seg her, er at selv om forskjellen i antall dokumenter er relativt liten (ECON opererer med 21 % flere dokumenter enn Rambøll), og selv om begge ser ut til benytte omtrent samme analysemodell, så kommer ECON i scenario 1 fram til et beløp som er mer enn fire ganger så stort som Rambølls (hhv. NOK 778 462 tusen og DKK 179 970 tusen).

ECON forklarer (2007, s. 26) forskjellen på ca. NOK 588 mill. i scenario 1 som følger:

Rambøll har i sin analyse i motsetning til ECON ikke inkludert kostnader knyttet til konvertering av dokumentmaler for myndigheter som går over til ny kontorpakke. En annen kostnad som er utelatt hos Rambøll er kostnader knyttet til bulkkonvertering av eksisterende dokumenter.

De akkumulerte kostnader for konvertering av dokumentmaler i ECONs scenario 1 er knappe 3 MNOK. De akkumulerte kostnader for bulkkonvertering av eksisterende dokumenter er knappe 55 MNOK. Det innebærer at det gjenstår en forskjell på 530 MNOK som ECON ikke tar seg bryet med å forklare hvor stammer fra.

Som det også framgår av oversikten over, er kostnadene forbundet med konvertering av nye dokumenter i scenario 1 større mye enn i scenario 3. Målt i prosent er forskjellen hele 2459 %. Videre framgår det at hele 73 % av de totale kostnadene i scenario 1 dreier seg om slik konvertering, I det neste avsnittet vil jeg derfor drøfte ECONs scenariotenkning omkring konvertering av nye dokumenter.

Konvertering av nye dokumenter

Den største kostnadskomponenten i tabell (73 % av samtlige kostnader) er merket «Konvertering – nye dokumenter». Det er dessverre ikke enkelt å forstå ut fra rapporten hvordan ECON kommer fram til dette tallet. Og både i tabell 5.3 og i avsnitt 5.2.2, som skal gi en oversikt over «[k]ostnader som inngår i modellen», mangler pussig nok akkurat denne komponenten fra oversikten.

Den eneste forklaringen jeg så langt har sett hva angår denne kostnadskomponenten, er en replikk fra Kalhagen (DN, 10. mars 2008):

«De manuelle konverteringskostnadene er tidskostnader for saksbehandlere knyttet til kvalitetssikring og eventuell justering av dokumenter i etterkant av en konvertering. Siden maskinell konvertering ikke er feilfri, vil manuell konvertering eller kvalitetssikring i mange tilfeller være nødvendig. Dette dreier seg tross alt om offentlig forvaltning, der kravene til feilfrihet er store. Viktige forutsetninger er hentet fra Rambøll Management (April 2007) som har gjort tilsvarende beregninger for Danmark.»

Dette gir ikke så mye informasjon om hvordan tallene er brakt til veie. Hva slags arbeidsrutiner ved kontroll og feilretting legges det til grunn? Hva slags tester har man benyttet for å kvantifisere hvor hyppig feil forekommer? Hvordan har man kartlagt hvor arbeidskrevende det er å finne og rette feil?

Heller ikke Rambøll, som er oppgitt som kilde, gir svar på slike spørsmål.

Men det er opplagt at under ligger det en eller annen antagelse om at det vil skje endringer over tid, og at disse endringene påvirker rammebetingelsene for konvertering. I dette avsnittet tar jeg for meg de tidsrekker som legges til grunn for disse endringene. Tabellene nedenfor viser disse tidsrekkene for slik det framgår av rapportene fra hhv. Rambøll og ECON. Rambølls modell løper fra 2008 til 2012, ECONs fra 2009 til 2013. Når ECON har gjort vesentlige endringer i forhold til de forutsetninger Rambøll legger til grunn, har jeg kommentert endringene, og hvilken effekt endringen har på modellen. I tillegg har jeg lagt inn mine egne tidsrekker, med mine egne forutsetninger. Disse er merket «Hannemyr».

En viktig variabel i scenario 1 er hvor stor andel av enhetene det er som vil ha kontorverktøy som støtter ODF. Her legger både Rambøll og ECON til grunn at de enheter som i perioden modellen løper enten allerede har, eller skifter til, et annet kontorverktøy enn Microsoft Office, vil ha et slikt kontorverktøy. Dessverre glemmer de å ta to andre muligheter inn i scenariet.

1. At det finnes en sannsynlighet større enn 0 for at Microsoft innen 2013 vil levere en versjon av Microsoft Office med førsteklasses støtte for ODF.
2. At brukerne, i stedet for å bytte ut Microsoft Office, installerer plugin som gir støtte for ODF direkte i Office.

I tabellen nedenfor er disse to mulighetene lagt inn i scenariet. Når det gjelder andelen som går over på nytt kontorverktøy, så har jeg lagt ECONs anslag (tabell 5.4) til grunn.

Anslagene over hvor sannsynlig det er at Microsoft vil levere en versjon av Microsoft Office med førsteklasses støtte for ODF er dels basert på uttalelser fra ansatte i Microsoft til nettavisa webwereld.nl [ikke lenger tiljengelig] dels på den betrakting at dersom Microsoft ikke tilbyr førsteklasses ODF-støtte vil mange av selskapets nåværende kunder som etterspør dette sannsynligvis velge produkter fra andre leverandører. En såpass kundeorientert aktør som Microsoft vil neppe bare la dette skje.

Når det gjelder andelen som skaffer seg ODF-støtte i Microsoft Office ved hjelp av såkalte «plugins» (fra Sun eller sponset av Microsoft), så har jeg rett og slett lagt til grunn samme prosentmessige andel som ECON legger til grunn for migrering fra Office til et annet kontorverktøy.

Tabellen under viser hvordan mitt estimat for hvor stor andel av enhetene det er sannsynlig vil ha kontorverktøy med støtte for ODF framkommer.

Scenario 1: Beregning av andel det er sannsynlig vil ha kontorverktøy som støtter ODF

Variabel	2009	2010	2011	2012	2013	Ref.
Prosent som går over på nytt kontorverktøy:	3,1 %	7,7 %	13,4 %	20,1 %	29,9 %	5.4
Sannsynligheten for at MS Office støtter ODF:	5,0 %	25,0 %	50,0 %	70,0 %	90,0 %
Prosent MS Office brukere som benytter plugin:	3,1 %	7,7 %	13,4 %	20,1 %	29,9 %
Prosent med verktøy som støtter ODF:	10,9 %	36,2 %	62,5 %	80,8 %	95,1 %

Tabellen under viser tilsvarende estimat fra hhv. Rambøll og ECON, samt mitt estimat overført fra tabellen over og avrundet.

Scenario 1: Offentlige enheter benytter kontorverktøy med støtte for ODF(*)

Kilde	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Ref.
Rambøll:	3 %	10 %	15 %	20 %	25 %		A20
ECON:		3 %	8 %	13 %	20 %	30 %	5.4
Hannemyr:		11 %	36 %	63 %	81 %	95 %

Tabellen er forklart slik av ECON:

«Det forutsettes at en lik andel av kommuner, fylkeskommuner og statlige etater som går over til ny kontorpakke. Denne er 5 prosent i 2009, stigende til 30 prosent i 2013. Forutsetningen [sic] den som Rambøll har gjort i Danmark.» (ECON, s. 17)

(*) Både Rambøll og ECON legger til grunn at kun enheter som bytter ut Microsoft Office med et annet kontorverktøy kan lese og lagre ODF, og følgelig at alle enheter som ikke gjør en slik utskifting kun kan produsere ODF gjennom en forholdsvis kostbar konverteringsprosess der dokumenter lagret på OOXML-format konverteres til ODF. Tabellen er derfor av ECON navngitt som følger: «Myndigheter som innfører åpent dokumentformat, og som går over på ny kontorpakke».

Scenario 3: Offentlige enheter som benytter kontorverktøy med støtte for ODF

Kilde	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Ref.
Rambøll:	2 %	4 %	6 %	8 %	10 %		F20
ECON:		1 %	1 %	4 %	7 %	8 %	5.9
Hannemyr:		5 %	10 %	25 %	40 %	50 %

Tabellen er forklart slik av ECON:

«Andelen offentlige myndigheter som innfører obligatorisk dokumentstandard og som skifter kontorpakke forutsettes å stige fra 1 prosent til 8 prosent i 2013.»

Anslagene til ECON ligger i alle år under anslagene til Rambøll. I 2010 er avviket 5 prosentpoeng. Effekten av denne endringen er å senke kostnadene ved scenario 3.

Både Rambøll og ECON legger til grunn at gitt fritt valg mellom OOXML og ODF, vil ODF ikke bli benyttet. Rambøll er noe mindre pessimistiske enn ECON, men antar at bruken av kontorverktøy som støtter ODF ikke vil overstige 10 %. Som det framgår av kolonnen merket «Hannemyr» forutsetter jeg at likestilling mellom de to formatene også vil lede til at de er likestilte i 2013.

En vesentlig forutsetning i modellen er i hvilken takt man innfører obligatorisk dokumentstandard. Dette oppsummeres i tabellen under:

Prosentandel av offentlige enheter som innfører obligatorisk dokumentstandard

Kilde	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Ref.
Rambøll:	17 %	38 %	58 %	79 %	100 %		F19
ECON:		60 %	80 %	90 %	100 %	100 %	5.1
Hannemyr:		17 %	38 %	63 %	81 %	100 %

Som det framgår av tabellen avviker ECONs antagelser om innføringstakt forholdsvis mye fra Rambølls anslag. Effekten av denne endringen er å øke kostnadene ved scenario 1.

Etter min oppfatning er det urealistisk å anta at 60 % av enhetene har tatt i bruk obligatorisk dokumentstandard allerede i 2009 – og særlig dersom det ikke først er på plass tilfredsstillende løsninger for sømløs konvertering til ODF i scenario 1. I min alternative scenarioberegning legger jeg samme innføringstakt som Rambøll til grunn. I tillegg legger jeg til grunn at enheter som har tatt i bruk teknologi som støtter ODF (forrige tabell) også innfører obligatorisk dokumentstandard. Eller sagt på en annen måte, jeg legger til grunn at enhetene fortrinnsvis tar i bruk obligatorisk dokumentstandard etter at de har fått på plass verktøy som gjør at de kan håndtere dokumenter på dette formatet.

En viktig variabel er hvor stor andel av dokumentene som må konverteres manuelt. Her legger både Rambøll og ECON til grunn at samtlige dokumenter som utveksles må konverteres, men at en viss andel kan konverteres automatisk. Gitt at det følges gode og fornuftige arbeidsrutiner ved utveksling av dokumenter, er estimatet beheftet med tre feilkilder, som er nærmere beskrevet under:

1. Det er ikke gitt at alle dokumenter utveksles i enten ODF eller OOXML. For mange typer dokumenter (eks. rundskriv, sluttrapporter, brev, veiledninger) er det verken nødvendig eller ønskelig at mottaker skal kunne redigere dokumentet. I slik tilfeller vil det være mer hensiktsmessig å benytte PDF som utvekslingsformat. Alle relevante kontorverktøy (inklusive Microsoft Office) kan produsere PDF ved at bruker velger Lagre som PDF. Basert på de funn som det gjøres rede for i vedlegg 4, så er 83 % av alle dokumenter av type read-only, og dermed vil mottaker har behov for å redigere dokumentet i 17 % av tilfellene.
2. Selv om ODF blir eneste obligatorisk format vil det neppe noen gang bli aktuelt å kreve at man benytter dette formatet i den interne dokumentutvekslingen innen en gruppe eller avdeling, dersom gruppen eller avdelingen ikke har utstyr som gjør dette hensiktsmessig. Størsteparten av dokumentutvekslingen i forvaltningen skjer internt, der alle deler samme kontorverktøy og hvor det derfor ikke vil eksistere noe konverteringsbehov uansett hvilken standard som velges for dokumentutveksling med eksterne parter. Jeg har ikke gode tall for denne fordelingen, og setter derfor andelen av dokumenter som sendes mellom avdelingene til konservative 100 % (selv om det virkelige tallet selvsagt er noe lavere).

Uavhengig av arbeidsrutiner er det i scenario 1 en tredje feilkilde:

3. ECON legger til grunn i scenario 1 at dersom begge enhetene benytter OOXML som arbeidsformat, så må det konverteres to ganger. Først må avsender konvertere til ODF, og så må mottaker konvertere tilbake igjen til OOXML. For de tre første år i modellen antas det at det også kan oppstå feil ved konverteringen tilbake til OOXML, slik at det beregnes kostnader for manuell kontroll også ved konvertering tilbake. ECON er tydeligvis ukjent med at såkalt round-tripping er en egenskap ved slike konvertere, og at det derfor er trygt å gjøre automatisk konvertering ved mottak av et dokument som inneholder innbakte round-trip data.

Tabellen under viser behovet for manuell konvertering når man har korrigert for de tre feilkildene. Jeg har benyttet Rambølls estimat for hvor stor andel av de dokumenter som må konverteres, som må konverteres manuelt, selv om jeg mener at også dette estimatet er bare er tull. Etter å ha testet automatisk konvertering av 24 dokumenter til ODF har jeg ikke funnet ett eneste dokument som ikke lot seg konvertere automatisk. Mer omfattende tester vil sikkert avdekke problemer, slik at det reelle tallet er større enn 0 % – men neppe i nærheten av 40 %.

Andel dokumenter som må konverteres manuelt

Variabel	2009	2010	2011	2012	2013	Ref.
Andel dok. som skal redigeres av mottaker:	17,0 %	17,0 %	17,0 %	17,0 %	17,0 %
Andel dok. som sendes ut av en avdeling:	100 %	100 %	100 %	100 %	100 %
Andel dok. som må konverteres (auto/man):	17,0 %	17,0 %	17,0 %	17,0 %	17,0 %
Andel av disse som må behandles manuelt (Rambøll):	40,0 %	30,0 %	20,0 %	10 %	5 %	A6
Andel dok. som må konverteres manuelt:	6,8 %	5,1 %	3,4 %	1,7 %	0,9 %

Tabellen under viser tilsvarende estimat fra hhv. Rambøll og ECON, samt mitt estimat overført fra tabellen over.

Andel dokumenter som må konverteres manuelt

Kilde		2008	2009	2010	2011	2012	2013	Ref.
Rambøll:	Avsender	40 %	25 %	10 %	0 %	0 %		A6
	Mottaker	40 %	30 %	20 %	10 %	5 %		A8
ECON:	Avsender		40 %	25 %	10 %	0 %	0 %
	Mottaker		40 %	30 %	20 %	10 %	5 %
Hannemyr:	Avsender		6,8 %	4,1 %	3,4 %	1,7 %	0,9 %
	Mottaker		0 %	0 %	0 %	0 %	0 %

Tabellen er forklart slik av ECON:

«I alle alternativene vil det være tidsmessige kostnader knyttet til konvertering av dokumenter mellom ulike dokumentformater, ofte når eksisterende historiske dokumenter skal åpnes og bearbeides. På sikt forventes imidlertid behovet for manuell konvertering å avta ettersom konverteringsprogrammene blir mer avanserte, og historiske dokumenter mister relevans i saksbehandlingen av tidsårsaker.» (s. 14)

Det framgår klart av tabellen at konverteringskostnaden avtar over tid, og man må anta at dette skriver seg fra at mer avanserte konverteringsprogram blir tilgjengelig for konvertering av nye dokumenter. ECON later til å legge til grunn at den teknologiske utviklingen i Norge vil legge ett år etter den tilsvarende utvikling i Danmark. Effekten av denne endringen er at kostnadssiden i scenario 1 øker.

Verken Rambøll eller ECON gjør noe forsøk på å begrunne hvorfor akkurat disse prosentandelene er realistiske. Etter min mening er de det ikke, pga. de to første av de tre feilkildene det er gjort rede for over.

Når det gjelder kvaliteten på de foreliggende konverteringsprogram, så mener jeg, ut fra den erfaring jeg har med slik konvertering, at minst 95 % av dokumentene i dag (mars 2008) vil tåle automatisk konvertering. Slik jeg ser det, kan anslaget for 2009 derfor like gjerne kan settes til 5 %, som 30 % eller 40 % – uten at jeg dermed vil påstå at 5 % er den riktige verdien for denne variabelen. Jeg har imidlertid beholdt ECONs pessimistiske antagelse om andelen av det som konverteres som trenger manuell kontroll og justering, men altså endret forutsetningen om at 100% trenger å konverteres, til 17,0 %.

Prisen på en enkelt manuell dokumentkonvertering mellom ODF og OOXML (og visa versa) framgår heller ikke direkte av ECONs rapport, men jeg antar at også her er Rambølls anslag lagt til grunn. Uten å opplyse om hvor tallet er hentet fra, eller begrunne det på annen måte, påstår Rambøll at tidsforbruket pr. manuell konvertering er 10 minutter. Benytter vi ECONs tall for lønnskostnader pr. time (tabell 5.2, s. 13) finner vi at en slik konvertering koster i gjennomsnitt NOK 47,70.

Også en tidskostnad på 10 minutter ser ut til å være grepet ut av luften. Hvordan den kvalitetssikringen Kalhagen mener driver kostnadene i været er ment å foregå, er ikke beskrevet. Umiddelbart virker det som han tenker seg at en saksbehandler skal inspiserer hvert enkelt dokument for å avgjøre om det har skjedd noe informasjonstap gjennom konverteringen. Det er imidlertid mulig å benytte mer effektive løsninger. En av fordelene med at både ODF og OOXML er tuftet på XML, er at det er forholdsvis trivielt å la datamaskinen verifisere at innholdet (som på XML-terminologi kalles for PCDATA) er bevart uendret gjennom konverteringen. Jeg benytter meg selv av dette når jeg tester kvaliteten på de ulike konvertere mellom ODF og OOXML som finnes tilgjengelig. Det er altså ingen grunn til å bruke manuell innsats på kontroll av innholdet. Dersom en slik automatisk kontroll viser avvik, må dokumentet selvsagt kontrolleres manuelt, og avvikene justeres for hånd, men arbeidsmengden forbundet med kvalitetssikring mener jeg vil være mindre omfattende enn Rambøll og ECON ser ut til å anta. Basert på min erfaring vil jeg si at at 5 minutter er et bedre estimat, og har lagt det til grunn.

For at en modellbasert kostnadsberegning skal være noe mer enn en akademisk øvelse, bør verdiene som inngår i modellen helst være empirisk determinert. Jeg er inneforstått med at vi av og til er nødt til å benytte seg av anslag som ikke er empirisk forankret. Relevant empiri er ikke alltid tilgjengelig, og man har alltid begrenset med tid og ressurser og derfor ofte små muligheter til selv å skaffe til veie dette.

Det finnes neppe mye empiri bak tallene ECON benytter. ECON skriver da også: «[n]oen av disse forventningsverdiene kan være beheftet med betydelig usikkerhet». (s. 22). Deretter gjøres det en klassisk sensitivitetsanalyse. En slik analyse kan imidlertid være like misvisende som det opprinnelige regnestykket, når forutsetningene som legges til grunn er feil, og denne feilen er større en øvre og nedre grense for sensitivitetsanalysen. Jeg mener dette helt åpenbart er tilfelle for to av variablene:

1. Estimat av hvor mange enheter som vil ha kontorverktøy med ODF-støtte (F20).
2. Estimat av hvor mange dokumenter som vil ha behov for manuell konvertering (A6/A8).

Årsaken til feilestimatet av F20 kan rett og slett skyldes at forfatterne i Rambøll og ECON er økonomer uten produktkjennskap. Slik beskriver for eksempel ECON ODF:

ODF kan leses og bearbeides i programvare beregnet for ODF-formatet. Gratisprogramvarepakkene OpenOffice.org og KOffice, samt det kommersielle programmet StarOffice, er eksempler på programvare som benytter formatet. (s. 9)

Selv om ordet «eksempler» indikerer at listen ikke er uttømmende, så burde ECON etter min mening her også ha nevnt at også Microsoft Office kan lese og lagre dokumenter i ODF ved hjelp av såkalte «plugins» fra Sun eller sponset av Microsoft. Suns plugin var tilgjengelig for utprøving, og det Microsoft-sponsede plugin var annonsert, på det tidspunkt ECON skrev sin rapport.

Årsaken til feilestimatet av A6/A8 kan rett og slett skyldes at forfatterne i Rambøll og ECON er økonomer uten kjennskap til fornuftige «best practice» hva angår dokumentutveksling. Her må det legges til at kjennskap til dette nok varierer betydelig også i forvaltningen. Mine observasjoner tilsier at det ofte benyttes redigerbart dokumentformat i sammenhenger der det hadde vært mer hensiktsmessig å benytte et format som det ikke er mulig å redigere. Men jeg ser ingen grunn til at en kostnadsmodell skal legge til grunn at det arbeides urasjonelt og uhensiktsmessig.

Verdiene som er lagt til grunn variablene F20 og A7/A8 er åpenbart feil. Dessuten er mange av verdiene der Rambøll eksplisitt er oppgitt som kilde som er endret til andre verdier uten at dette er opplyst, og uten at endringen ser ut til å ha noen begrunnelse. Selv om effekten av dette er beskjeden (sammenlignet med feilestimatet av F20 og A6/A8), så bryter det med god faglig praksis å gjøre slike endringer uten å opplyse om det.

Formelverket som benyttes for å beregne kostnadene knyttet til konvertering av nye dokumenter framgår ikke av rapporten, men det framgår (epost fra Kjell Ove Kalhagen, 31. mars 2008) at metoden som er benyttet er identisk med en metode som er beskrevet av Rambøll (2007a, s. 10). Her legges blant annet følgende forutsetninger til grunn:

1. Enheter som ikke har innført obligatorisk dokumentstandard sender dokumenter på det samme format som det som enheten benytter som arbeidsformat.
2. Enheter som har innført obligatorisk dokumentstandard må sende dokumenter på det format (scenario 1 & 2) eller ett av de format (scenario 3) som er vedtatt som obligatorisk dokumentstandard.
3. Enheter som mottar dokumenter på et annet format enn det som benyttes av enheten som arbeidsformat, må konvertere disse til sitt arbeidsformat.
4. Det er kun (en listen del av) de enheter som har innført obligatorisk dokumentstandard som benytter ODF som arbeidsformat.
5. Enheter som ikke benytter ODF som arbeidsformat, benytter OOXML som arbeidsformat.

I formelen som ECON legger til grunn for å beregne konverteringskostnadene inngår følgende parametre:

• F19: Prosentandel av offentlige enheter som innfører obligatorisk dokumentstandard.
• F20: Offentlige enheter som benytter kontorverktøy med støtte for ODF.
• A6: Andel dokumenter som avsender må konvertere manuelt.
• A8: Andel dokumenter som mottaker må konvertere manuelt.
• T: Tidskostnad for manuell konvertering (NOK 47,70).
• D: Totalt antall nye dokumenter pr. år (11 880 000).
• K1(n): Kostander i scenario 1 i år n.
• K3(n): Kostander i scenario 3 i år n.

K1(n) = (F19 × (1-F20) × A6 + F19 × (1 - F20) × A8) × T × D
K3(n) = F19 × F20 × (1 - F20) × 2 × A8 × T × D

Eksempel: I scenario 1 i 2009 forutsetter ECON at 60 % innfører obligatorisk dokumentstandard, og at 5 % av disse har verktøy som støtter ODF, at 40 % av dokumentene må konverteres manuelt.

K1(2009) = (0,6 × (1-0,05) × 0,4 + 0,6 × (1 - 0,05) × 0,4) × 47,70 × 11 880 000
= 258 404 246

Eksempel: I scenario 3 i 2009 forutsetter ECON at 60 % innfører obligatorisk dokumentstandard, og at 1 % av disse har verktøy som støtter ODF, at 40 % av dokumentene må konverteres manuelt.

K3(2009) = 0,6 × 0,01 × (1-0,01) × 2 × 0,4 × 47,70 × 11 880 000
= 2 692 844

Sensitivitetsanalyse

Radene merket «Hannemyr» i tabellen nedenfor viser hva resultatet blir dersom man beregner kostnadene (K) for scenario 1 og scenario 3 på nytt, men legger de noe annerledes forutsetninger til grunn som jeg har beskrevet ovenfor. Jeg har også tatt med de kostnadene til konvertering av nye dokumenter som som oppgis i ECONs egen rapport, samt beregnede kostander (beregnet av meg) for de forutsetninger som det må antas ECON har lagt til grunn med utgangspunkt i den samme matematiske modellen. De små avvikene mellom mine beregende verdier og tallene i ECONs rapport skyldes sannsynligvis at det er lagt til grunn ulike avrundingsprinsipper i deler av modellen.

Kostnader – konvertering nye dokumenter (i 1000 kr.)

Scenario 1:	2009	2010	2011	2012	2013	Total	Ref.
ECON (rapport):	258 069	224 008	129 661	45 043	19 706	676 477	5.5
ECON (beregnet):	256 435	225 096	129 934	45 219	19 795	676 481
Hannemyr:	1 168	316	0	0	129	1 613
Scenario 3:	2009	2010	2011	2012	2013	Total	Ref.
ECON (rapport):	2 703	5 352	7 864	7 406	4 187	27 512	5.10
ECON (beregnet):	2 270	3 948	8 049	7 283	3 968	25 518
Hannemyr:	684	1 061	1 376	951	638	4 709

Som det framgår av mine valg av forutsetninger er effekten av å vente med å innføre obligatorisk dokumentstandard til etter at man har fått plass egnet verktøy en betydelig reduksjon av kostnadene i scenario 1. Konverteringskostnadene faller fra NOK 676 mill til under NOK 2 mill.

Fordi jeg i motsetning til ECON har forutsatt tilgang på egnet verktøy blir konverteringskostnadene i scenario 3 lavere med mine forutsetninger. Men her virker ulempen ved å tillate to alternative standarder i motsatt retning, slik at vi fortsatt vil trekke med oss forholdvis høye konverteringskostnader pr. år.

Oversikt over ECONs tre scenarier

Som sagt er det særlig behovet for konverteringer mellom ulike format som driver opp kostnadene i ECONs beregninger. Hvordan de tre scenariene avviker fra hverandre framgår blant annet av figuren under. Figuren plotter konverteringsbehovet i de tre scenariene som en funksjon av hvor stor andel av brukerne som benytter obligatorisk dokumentstandard som benytter OOXML som arbeidsformat (det vil i praksis si at de benytter Microsoft Office 2007 uten ODF-plugin).

Figuren bygger på den samme statistiske forutsetning som ECON har lagt til grunn: Det er helt tilfeldig hvem man utveksler dokumenter med. I virkeligheten vil det neppe være slik. Størsteparten av utvekslingen av redigerbare dokumenter vil sannsynligvis skje mellom nære kolleger som samarbeider om forfatterskap – men dette ser ECON bort fra.

Av figuren framgår det også i hvilket område ECONs scenarier tre «utspiller» seg.

Konverteringsprosent av antall nye dokumenter som utveksles som funksjon av arbeidsformat.

Som det framgår figuren er konverteringsbehovet i scenario 1 høyest når alle bruker OOXML som arbeidsformat. Da må alle dokumenter konverteres før de oversendes, og så konverteres tilbake igjen etter at de er mottatt. Enhver transaksjon utløser altså to konverteringer (200 % av alle dokumenter som utveksles). ECON har valgt å la scenario 1 utspille seg i et område der mellom 97% (år 1) og 70 % (år 5) benytter OOXML som arbeidsformat.

Med scenario 2 forholder det seg helt motsatt. I scenario 2 påløper det ingen konverteringskostnader dersom OOXML benyttes som arbeidsformat, mens 200 % av alle dokumenter som utveksles må konverteres dersom ODF benyttes som arbeidsformat. ECON har lagt til grunn at 100% benytter OOXML som arbeidsformat i scenario 2.

I scenario 3 er OOXML og ODF valgfri som obligatorisk dokumentstandard. Det oppstår derfor ikke behov for konvertering så lenge sender og mottaker har valgt samme arbeidsformat. Bare dersom mottaker ikke benytter samme format som avsender er det nødvendig at (mottaker) konverterer dokumentet til eget arbeidsformat. Som det framgår av figuren vil dette i verste fall (statistisk sett) utløse behov for å konvertere 50 % av de dokumenter som utveksles. Dette inntreffer når brukerne fordeler seg likt mellom å benytte ODF og OOXML som arbeidsformat. ECON lar imidlertid aldri bruken av ODF som arbeidsformat overstige 8 % i scenario 3.

Som det vel allerede har gått fram, mener jeg at ECONs valg av forutsetninger er svært tvilsomme. Det gjelder også de områdene de har valgt å la scenariene utspille seg i. Tilgangen på plugins som lar brukere av Microsoft Office benytte ODF som arbeidsformat vil flytte scenario 1 mye lenger til høyre på x-aksen. Det er sannsynlig at i løpet av 5 år vil så få som 5 % benytte OOXML som arbeidsformat. Da snakker vi om et helt annet kostnadsbilde for scenario 1. Når det gjelder scenario 3, så mener jeg at valgfriheten mellom to format på sikt vil likestille formatene. Dette vil gi større behov for konvertering, og dermed større konverteringskostnader i scenario 3 enn i scenario 1 (selv om effekten neppe vil slå fullt ut dersom vi bare lar modellen løpe over fem år). Når det gjelder scenario 2, så er null konverteringskostnader bundet til at ingen andre produkter enn Microsoft Office 2007 benyttes. Det er neppe et godt scenario dersom man ønsker konkurranse mellom flere likestilte aktører.

Innholdsfortegnelse

• Vedlegg 1: Åpne format på statlige nettsider
• Vedlegg 2: Kostnader: Konvertering av nye dokumenter
• Vedlegg 3: Andre kostnader
• Vedlegg 4: Konvertering
• Etterord: Om å analysere en elefant
• Referanseliste

---

Publisert 2008-04-02.
Copyright © 2008 Gisle Hannemyr. Noen rettigheter reservert. Dette verket er tilgjengelig under en Creative Commons Navngivelse-Ikkekommersiell-DelPåSammeVilkår 3.0 Lisens.

---